Commentaires de l’ABC – Projet de loi C-12, mesures destinées à renforcer le régime de LRPC

Introduction

Le projet de loi C‑12 propose une large batterie de mesures d’envergure destinées à consolider le régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité, le financement des activités terroristes et le contournement des sanctions (Régime LRPC), notamment l’inscription obligatoire de toutes les entités déclarantes auprès du CANAFE et l’expansion des outils de conformité assortis de sanctions pécuniaires considérablement plus sévères. Le présent mémoire fait état de plusieurs questions essentielles concernant le risque de conséquences négatives imprévues, susceptibles de découler de ces modifications, si elles ne sont pas convenablement encadrées. En particulier, les pouvoirs élargis de surveillance et de mise en conformité prévus par le projet de loi pourraient inciter les entités déclarantes à multiplier les signalements et à recourir à des comportements défensifs, au détriment des ressources nécessaires pour mener des enquêtes et des poursuites cruciales. Pour dissiper ces préoccupations, le mémoire préconise des amendements ciblés et l’établissement de critères réglementaires clairs et transparents, garantissant que les sanctions pécuniaires seront appliquées de manière prévisible et équitable et réservant les sanctions les plus lourdes aux seules violations les plus graves ou systémiques. Nous soulignons aussi que, sans de telles modifications, les avancées récentes du Régime LRPC risquent d’être compromises. Les entités déclarantes pourraient faire face à l’incertitude, à des sanctions imprévisibles et à des litiges qui éroderaient l’intégrité et l’efficacité dudit Régime. En conséquence, la position présentée dans le mémoire appelle à une stratégie axée sur les risques et adaptée aux enjeux, qui favorise le respect des obligations de conformité, apporte une clarté réglementaire, protège les Canadiennes et Canadiens, et fortifie le système financier dans son ensemble.

Amendements recommandés

• Clarifier l’application des pouvoirs de surveillance et de conformité proposés par le projet de loi C‑12, dans le but de renforcer l’approche fondée sur les risques, préserver l’efficacité des récentes améliorations au Régime LRPC (p. ex., l’échange de renseignements entre entités déclarantes) et éviter l’excès de signalement (générant un volume élevé de rapports peu pertinents qui n’entraînent pas une augmentation des poursuites) :
  
  • Reporter l’entrée en vigueur de l’augmentation des sanctions administratives pécuniaires (SAP) à une date postérieure à l’établissement des critères réglementaires, ce qui garantira une application transparente et prévisible des SAP, en réservant les plus sévères aux cas complexes ou systémiques¹.
  • Instaurer un pouvoir de réglementation en vue d’établir et d’éclaircir les attentes du gouvernement et ses critères utilisés pour évaluer si un programme de conformité est raisonnablement conçu, axé sur les risques et efficace, en harmonie avec les principes de justice fondamentale consacrés par la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte)².
  • Supprimer la limite d’un an pour la prorogation du délai maximal des accords de réparation pour non‑conformité afin d’éviter une application arbitraire de sanctions additionnelles considérables (p. ex., quand le retard échappe au contrôle de l’entité déclarante)³.
  • Interdire l’ouverture de comptes lorsque le nom d’un client est « manifestement fictif », conformément à une définition législative claire de ce qui constitue un « nom manifestement fictif »⁴.
  • Accorder aux banques une exemption de l’inscription obligatoire au CANAFE, puisqu’elles sont déjà assujetties à des contrôles⁵.
  • Modifier la proposition relative à l’infraction pour fourniture de faux renseignements afin qu’elle reflète « l’intention de tromper » (conformément à d’autres dispositions similaires du Code criminel) en vue d’éviter le déclenchement d’une infraction lorsque la fourniture de renseignements (ou l’omission de fourniture) est effectuée de bonne foi⁶.
  • Préciser que, comme pour les violations, toute prétendue infraction commise avant l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions proposées dans le projet de loi C‑12 ne sera pas assujettie à ces dispositions⁷.

Veuillez vous reporter au libellé proposé par l’ABC ainsi qu’au fondement détaillé des amendements proposés figurant à l’annexe du présent mémoire, à compter de la page 3.

Avantages pour les Canadiennes et les Canadiens ainsi que pour l’économie canadienne

L’adoption de ces mesures contribuera au développement d’un Régime LRPC canadien adapté à ses objectifs et axé sur les risques, capable de mieux viser ces risques, de clarifier l’application du projet de loi C‑12 et de mobiliser les ressources vers des résultats concrets, comme les enquêtes, les poursuites et la protection des Canadiennes et des Canadiens.

Appendix

1. Reporter l’entrée en vigueur des nouvelles sanctions administratives pécuniaires (SAP) à une date postérieure à l’établissement des critères du règlement. Cela garantira une application transparente et prévisible dans le champ d’application considérablement élargi des SAP, en réservant les plus élevées aux cas complexes ou systémiques.

Des critères de sanctions exhaustifs devraient être ajoutés à l’article 6 du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes afin de garantir que les SAP s’appliqueront de façon transparente et prévisible, et que les SAP les plus élevées seront imputées uniquement aux violations systémiques et graves. Bien que nous soyons d’avis que le gouvernement doit délibérer sur ces critères, nous estimons que les éléments suivants doivent, à tout le moins, y figurer :

• La taille et la sophistication de l’entité déclarante (ED).
• Le volume total des transactions et des rapports de l’ED, une attention étant accordée aux violations apparentes par rapport au volume total.
• Les mesures correctives prises par l’ED dès qu’elle a eu connaissance de la violation apparente.

Ces critères s’harmonisent avec l’esprit de l’article 73.11, proposé à l’article 96 du projet de loi C‑12, lequel instaure des critères limités pour encadrer l’imposition des sanctions administratives pécuniaires (SAP), tout en conférant un pouvoir réglementaire pour définir d’autres critères. Cet article prouve manifestement que les législateurs sont conscients de la nécessité de critères législatifs et réglementaires pour orienter l’imposition des SAP. Certes, si le projet de loi C‑12 intègre le critère supplémentaire de la « capacité à payer », celui‑ci demeure toutefois insuffisant à lui seul. Par souci de transparence et de prévisibilité, il conviendrait de délibérer sur l’ensemble complet de critères et de l’adopter parallèlement à l’entrée en vigueur des nouvelles SAP, plutôt que de permettre la possibilité que l’approche du CANAFE en matière d’imposition des SAP soit adaptée graduellement.

De plus, l’ajout des critères proposés par l’ABC appuie explicitement l’objectif stratégique des SAP, à savoir encourager la mise en conformité des entités déclarantes, plutôt que de les sanctionner. Plus précisément, les critères recommandés par l’ABC créent un lien entre la gravité des SAP et la qualité de la conformité, ce qui aura pour effet d’encourager les entités déclarantes à investir davantage dans leurs programmes de LRPC.

La transparence et la prévisibilité serviront à garantir l’exploitation efficace des nouvelles SAP et à promouvoir les efforts du CANAFE en faveur de la conformité. Cet enjeu revêt une importance capitale. L’augmentation considérable des SAP prévue par le projet de loi C‑12, si elle était appliquée de façon inéquitable, pourrait inciter les entités déclarantes à adopter une approche « défensive » dans l’application de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, à signaler excessivement des opérations au CANAFE pour se prémunir contre les sanctions, et à détourner les ressources cruciales de la lutte contre le recyclage des produits de la criminalité vers des activités qui seront considérées comme nécessaires pour éviter les critiques réglementaires. Qui plus est, on observe récemment une hausse marquée du nombre d’entités déclarantes qui saisissent la Cour fédérale pour contester l’application du cadre actuel des SAP par le CANAFE. Certains de ces appels ont abouti à l’annulation des SAP imposées par le CANAFE, la cour jugeant l’appréciation erronée en droit (notamment, omission de considérer le « tort causé » du fait d’une violation); d’autres poursuivent toujours leur cheminement devant les tribunaux. Ces appels exigent beaucoup de temps et sèment de l’incertitude quant à l’application du cadre des SAP auprès de toutes les entités du fait que le CANAFE peut adapter ses politiques à cet effet si la Cour fédérale désapprouve son approche, ce qui pourrait avoir des répercussions considérables sur le Régime LRPC par extension. Certains spécialistes ont laissé entendre que si ce degré de fluidité persiste dans le cadre actuel des SAP, les modifications contenues dans le projet de loi C‑12 (notamment l’augmentation des SAP et l’élargissement de la discrétion réglementaire) pourraient donner lieu à un recours encore plus poussé aux poursuites judiciaires⁸. Pour prévenir un tel scénario, dont les retombées nuiraient à l’intégrité du Régime canadien de LRPC, l’ABC croit fermement que des critères réglementaires explicites renforceront les efforts du CANAFE visant à encourager efficacement la conformité auprès de ses quelque 35 000 entités déclarantes.

Outre l’établissement de critères réglementaires explicites, nous recommandons d’envisager un processus distinct de traitement des SAP. Par exemple, à l’image du mécanisme prévu par la Loi sur la concurrence, il pourrait être souhaitable de créer un organisme quasi judiciaire (p. ex., un tribunal administratif) chargé d’examiner les montants de SAP que le CANAFE propose d’imposer, compte tenu du fait que des SAP considérables peuvent avoir des incidences prudentielles et nuire à la stabilité des institutions financières sous régime fédéral, lesquelles peuvent être parmi les plus grands employeurs et entreprises au Canada. Une telle structure pourrait également atténuer le risque de résultats imprévisibles découlant d’un accroissement des recours judiciaires. À ce titre, nous encourageons la tenue de consultations auprès des parties prenantes.

2. Ajouter un pouvoir réglementaire afin de confirmer, de façon claire et certaine, que les critères d’évaluation d’un programme de conformité permettent de déterminer si ledit programme est raisonnablement conçu, fondé sur les risques et efficace.

Pour garantir que cette nouvelle exigence soit appliquée de manière transparente et prévisible, l’amendement suivant doit être apporté à l’article 79 du projet de loi C‑12 :

Le gouvernement devra mener des consultations sur ces critères réglementaires.

Une meilleure clarification du paragraphe 9.6(1.1) permettra d’éviter de possibles problèmes liés à l’article 7 de la Charte. Celle‑ci protège en effet les Canadiennes et Canadiens contre l’adoption de lois imprécises. La règle envisagée s’appliquerait à des personnes et pourrait les exposer à des SAP très graves. Pourtant, le libellé actuel ne permet pas, à première vue, de déterminer clairement ce qui constitue le respect ou une violation de cette exigence. Même si l’ABC n’a pas encore mené d’analyse exhaustive de la Charte dans ce cas, nous sommes d’avis qu’une plus grande clarté réduirait les problèmes futurs découlant de la modification proposée, tout en aidant le gouvernement fédéral à atteindre plus efficacement son objectif d’amélioration des programmes de LRPC des entités déclarantes.

Comme l’illustre l’approche que nous préconisons, lorsque le Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN) a présenté en 2024 une règle comparable aux États‑Unis, il a proposé une description étoffée de ses attentes. Cette approche a permis de s’assurer que les entités déclarantes aux États‑Unis disposaient de tous les renseignements nécessaires pour se conformer à la législation. Adopter une démarche similaire au Canada, en prévoyant des exigences explicites dans la législation, plutôt que de les laisser à la seule appréciation subjective de l’organisme de réglementation, permettrait d’atteindre le même résultat. À défaut d’assurer la certitude et la clarté des attentes, les entités déclarantes pourraient être portées à renforcer excessivement leurs programmes de conformité (ce que l’on qualifie parfois de « surenchère réglementaire ») au lieu d’allouer de manière appropriée leurs efforts à la lutte contre le recyclage des produits de la criminalité.

3. Supprimer la limite d’un an pour la prorogation du délai maximal des accords de réparation pour non‑conformité afin d’éviter une application arbitraire de sanctions additionnelles considérables (p. ex., quand le retard échappe au contrôle de l’entité déclarante).

La limite d’un an est préoccupante, car les entités déclarantes sont susceptibles de subir des retards et de s’exposer à des amendes importantes pour diverses raisons échappant à leur contrôle (p. ex., pannes de systèmes techniques du gouvernement du Canada). L’amendement suivant à l’article 100 du projet de loi C‑12 permettra de créer la flexibilité nécessaire pour atténuer ce risque :

La suppression de la période d’un an et la création d’une marge de manoeuvre pour les scénarios qui échappent à la volonté des entités déclarantes n’auront pas pour effet de diminuer l’effet incitatif à la conformité. En effet, le paragraphe 73.16(3) continuera de subordonner toute prorogation du délai au gré du CANAFE seulement si la personne ou l’entité concernée réalise des progrès importants. De plus, cette solution permettrait de maintenir la pleine latitude donnée au directeur du CANAFE d’exercer son pouvoir discrétionnaire et de tenir compte de l’équité lorsque les circonstances le justifient.

Interdire l’ouverture de comptes au titre de « noms manifestement fictifs », cette expression devant reposer sur une définition législative précise de ce qui constitue un « nom manifestement fictif ».

Selon le libellé du projet de loi C‑12, même si une entité déclarante vérifie l’identité d’un client conformément à la réglementation, elle pourrait tout de même être considérée en situation de non‑conformité si le nom du client est « manifestement » fictif. Or, il n’est pas évident de quelle manière un nom pourrait être qualifié de « manifestement fictif » alors même qu’il a fait l’objet d’une vérification, ce qui semble laisser cette évaluation à l’appréciation subjective de l’organisme de réglementation. Une telle ambiguïté est de nature à créer une incertitude d’interprétation pour les entités déclarantes.

Pour créer une plus grande certitude au sein du régime, nous recommandons que l’article 9.2 soit révisé et reformulé de la manière suivante :

Cette approche s’inscrirait aussi dans le prolongement des orientations du Groupe d’action financière (GAFI), lequel indique ce qui suit « Il devrait être interdit aux institutions financières de tenir des comptes anonymes et des comptes sous des noms manifestement fictifs »⁹

5. Accorder aux banques une exemption de l’inscription obligatoire au CANAFE, puisqu’elles sont déjà assujetties à des contrôles.

Le CANAFE dispose déjà d’accès à tous les renseignements nécessaires pour identifier de manière efficace les banques relevant de sa compétence, ce qui constitue précisément l’objectif visé par le cadre d’inscription obligatoire. Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) exerce une surveillance prudentielle sur les banques, et le CANAFE adresse directement à ces dernières des factures de recouvrement de coûts à partir de données auxquelles il a déjà accès. Afin d’éviter l’ajout de dédales administratifs inutiles résultant de chevauchements et de doublons réglementaires, ainsi que le risque de conflits entre ce nouveau régime d’inscription et d’autres régimes, comme celui du BSIF, susceptibles de créer d’importants enjeux opérationnels (p. ex., l’incertitude quant aux répercussions qu’aurait la révocation d’une inscription auprès du CANAFE, mesure envisagée dans le cadre proposé, sur la situation prudentielle d’une banque aux yeux du BSIF, qui pourrait soulever des préoccupations en matière de sûreté et de solidité), il convient d’apporter l’amendement suivant à l’article 82 du projet de loi C‑12 :

Modifier la proposition relative à l’infraction pour fourniture de faux renseignements afin qu’elle reflète « l’intention de tromper » (conformément à d’autres dispositions similaires du Code criminel) en vue d’éviter le déclenchement d’une infraction lorsque la fourniture de renseignements (ou l’omission de fourniture) est effectuée de bonne foi.

Dans sa structure actuelle, l’infraction est susceptible d’englober par inadvertance des situations où l’employé d’une entité déclarante porte, de bonne foi et de manière raisonnable, le jugement que certains renseignements ou déclarations ne relèvent pas du champ d’application des alinéas 77.1(1)a) à c). Concrètement, l’employé pourrait ainsi s’exposer à une enquête criminelle pour avoir conclu, de façon raisonnable et sans la moindre intention de tromper le CANAFE, que certains renseignements n’étaient pas importants, que la fourniture (ou l’omission de fournir) de renseignements n’était ni fausse ni trompeuse, ou encore que le fait de faire (ou de ne pas faire) une déclaration n’était pas faux ou trompeur. Une application éventuelle du droit pénal qui serait aussi peu circonscrite risque de nuire à la capacité des entités déclarantes d’attirer et de maintenir en poste les meilleurs spécialistes en LRPC, à un moment où ces compétences sont essentielles pour répondre à des risques complexes et en constante évolution.

Dans le but d’éviter cette situation, l’amendement suivant devrait être apporté :

Il conviendrait également d’apporter cette modification dans un souci d’harmonisation avec des dispositions législatives comparables. Plus concrètement, l’insertion explicite d’un seuil lié à « l’intention de tromper » s’inscrit dans la continuité de dispositions du Code criminel (notamment les articles 386, 389 et 898) qui encadrent la fourniture de renseignements frauduleux. Une telle approche contribue à garantir que nul ne soit condamné en raison d’une simple erreur ou d’un malentendu. Compte tenu du caractère fortement subjectif du contexte dans lequel le paragraphe 77.1(1) s’appliquerait s’il était adopté, une telle protection paraît pleinement justifiée et nécessaire. Un libellé législatif clair et harmonisé est donc essentiel pour garantir une application et une exécution prévisibles, équitables et proportionnées.

7. Préciser que, comme pour les violations, toute prétendue infraction commise avant l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions proposées ne sera pas assujettie à ces dispositions.

Pour renforcer la cohérence entre le traitement des violations et des infractions dans les clauses transitoires des articles 121 à 123 du projet de loi C‑12, les modifications suivantes sont proposées :

¹ Projet de loi C‑12, partie 9, article 116
² Projet de loi C‑12, partie 9, article 79, LRPCFAT, paragraphe 9.6 (1.1)
³ Projet de loi C‑12, partie 9, article 100, LRPCFAT, alinéa 73.16 (3)
⁴ Projet de loi C‑12, partie 9, article 78, LRPCFAT, paragraphes 9.2 (1) et (2)
⁵ Projet de loi C‑12, partie 9, article 82, LRPCFAT, paragraphes 11.4001 (1) et 2
⁶ Projet de loi C‑12, partie 9, article 108, LRPCFAT, paragraphe 77.1 (1)
⁷ Projet de loi C‑12, partie 9, articles 121 à 123
⁸ Blakes, Cassels et Graydon. « Refonte majeure du cadre des sanctions établi dans la législation canadienne sur le recyclage des produits de la criminalité », [en ligne], https://www.blakes.com/fr-ca/perspectives/refonte-majeure-du-cadre-des-sanctions-etabli-dans-la-legislation-canadienne-sur-le-recyclage-des-pr/
⁹ Groupe d’action financière, « Recommandation 10 du GAFI, Devoir de vigilance relatif à la clientèle », [en ligne], https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/recommendations/Recommandations du GAFI 2012.pdf)